1.-Introducción
En la actualidad, en los países como el nuestro, la participación del Estado en la economía es una realidad que persigue corregir las desigualdades existentes en las economías de mercado, tanto a nivel social como económico; si observamos nuestro entorno vemos cómo el Estado interviene en la educación, pensiones, sanidad, obras públicas, justicia, etc.
La intervención del Estado en la vida económica del país requiere la realización de gastos y una previsión de ingresos por parte del sector público, que el poder legislativo tiene que aprobar mediante una ley parlamentaria para que, de este modo, la representación popular pueda controlar la actividad económica del Estado.
Cada año se aprueba la Ley de Presupuestos Generales del Estado, conforme establece la Ley General Presupuestaria actualmente en vigor.
Las medidas en materia de ingresos y gastos públicos, que la Administración diseña en función de los objetivos de política económica, dan forma a lo que se llama política presupuestaria, que decidirá el nivel de ingresos y gastos públicos que deben realizarse en el ejercicio económico, de forma que su incidencia en la economía ayude a conseguir los objetivos globales que en materia de política económica tenga el Gobierno.
Cuando los gastos del Estado son superiores a los ingresos previstos se dice que los presupuestos reflejan déficit. Cuando los ingresos previstos son iguales a los gastos programados nos encontramos en el equilibrio presupuestario y, por último, en el caso de que los gastos sean inferiores a los ingresos previstos estaremos en una situación de superávit presupuestario.
2.-Los Presupuestos Generales del Estado
Podemos definir el Presupuesto General del Estado (PGE) como el acto legislativo mediante EL cual se autoriza el montante máximo de los gastos a realizar durante el ejercicio económico, y se prevén ¡os ingresos necesarios para financiarlos. (Por tanto, los Presupuestos Generales, del Estado son la expresión anual, cifrada y sistemática aprobada mediante ley votada en Cortes, de una parte de las obligaciones que, como máximo, puedan reconocer el Estado y sus organismos autónomos y, en general, de la totalidad de gastos de los diversos entes que integran el sector público estatal y, de otra, de la totalidad ingresos que por unos y otros se prevé obtener en el correspondiente ejercicio.
3.-Características de los Presupuestos Generales del Estado
Los Presupuestos Generales del Estado se caracterizan por ser:
a) Un estado financiero representativo de los ingresos y gastos del sector público.
b) Un acto de autorización y control del poder legislativo sobre el ejecutivo que en la actualidad se concreta en las obligaciones o gastos del Estado y sus organismos autónomos, respecto de los cuales los créditos consignados se configuran como un verdadero límite’ en un triple aspecto: temporal, cuantitativo y cualitativo. Por el contrario, el valor de las cifras relativas a los derechos e ingresos consisten en una mera estimación.
Sobre la base de la definición anterior, en los Presupuestos Generales del Estado podemos distinguir dos
aspectos, uno Jurídíco-político y otro jurídico-financiero:
1. Juridico-político.
Comprende un conjunto de normas que regulan las relaciones entre los diferentes poderes, legislativo y ejecutivo, en relación al ciclo presupuestario.
2. Jurídico-fínanciero. Estudia los efectos de la Ley de Presupuestos respecto a los estados de ingresos y gastos públicos; para la regulación de estos aspectos el Derecho Presupuestario dispone de dos mecanismos:
a) Las autorizaciones legislativas, a través de las cuales dota al sector público de los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de sus fines.
b) Las normas legislativas, en una doble vertiente: interna, regulando imperativamente el ejercicio de la potestad financiera del Estado en materia de gasto público; y externa, mediante normas que afectan a las situaciones jurídicas de los particulares frente al Estado.
4.—Ley General Presupuestaria
La normativa básica que regula los Presupuestos Generales del Estado se encuentra en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, modificada, entre otras, por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre (BOE 30 de diciembre).
La Ley General Presupuestaria contiene 154 artículos, dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y una derogatoria. El texto se articula en Títulos, Capítulos y Secciones.
Los Presupuestos Generales del Estado se aprueban para cada año natural mediante una ley. No se limitan a incluir los estados financieros de ingresos y gastos del Estado sino que, además, incluyen, mediante su articulado, una serie de normas materiales que regulan diferentes aspectos relacionados con la actividad económica del sector público.
4.1. Títulos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado
Los Presupuestos Generales del Estado se desarrollan habitualmente en los siguientes Títulos:
I. De la aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones
Comprende el importe de la totalidad de gastos e ingresos de los diversos entes que se integran en los Presupuestos Generales del Estado, así como las normas sobre modificaciones de créditos para gastos.
II. De la gestión presupuestaria
Incluye la normativa sobre la gestión de gastos y de contratación administrativa, de presupuestos docentes, de las relaciones financieras con las Comunidades europeas y de la gestión presupuestaria con la Seguridad Social.
III. De los gastos de personal activo
Recoge las normas relativas a las retribuciones del personal en activo
IV. De las pensiones públicas
Comprende las normas en materia de clases pasivas y pensiones.
V. De las operaciones financieras
Se incluyen en este Título: avales públicos, deuda pública, relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial, etc.
VI. Normas Tributarias
En este Título se recogen las normas sobre impuestos y tributos.
Vil. De los entes territoriales
Se regulan aspectos presupuestarios y financieros, derivados de las relaciones del Estado con las Corporaciones locales y Comunidades Autónomas.
VIII. Cotizaciones sociales
Recoge las normas sobre las recaudaciones de la Seguridad Social a los trabajadores y empresarios.
4.2. Ley de Acompañamiento
La Ley de Presupuestos Generales del Estado va acompañada de la Ley de Acompañamiento de medidas fiscales, administrativas y de orden social (normas sobre el IRPF, tasas e Impuesto sobre Sociedades). Los objetivos de política económica marcados por el Gobierno requieren, para su mejor ejecución, la adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance, cuyo denominador común es el de constituir instrumentos eficientes al servicio de la acción política del Gobierno en los distintos ámbitos sectoriales en que esta se desenvuelve.
5.-El Ciclo Presupuestario
El ciclo presupuestario se concreta en cuatro períodos o fases principales: elaboración, aprobación, ejecución y control .
La duración aproximada de las diferentes fases del ciclo presupuestario es la siguiente: elaboración o preparación, seis meses; discusión, tres meses, y ejecución, un año.
1. Elaboración. Corresponde al poder ejecutivo teniendo atribuida el Gobierno la competencia para la definitiva aprobación en Consejo de Ministros del Proyecto de Ley de Presupuestos elaborado por el Ministerio de Economía y Hacda y su remisión a las Cortes, siguiendo las indicaciones de la Constitución en su artículo 134.1 que dice :Corresponda al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Genérale”, del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
2. Aprobación. Corresponde a las Cortes Generales o poder legislativo(artículo 134.1 de la Constitución) la aprobación, enmienda o devolución del proyecto remitido por el Gobierno.
3.- Ejecución. Una vez aprobada por el poder legislativo, la ejecución corresponde al Gobierno o poder ejecutivo a través de sus diversos órganos gestores, de acuerdo con la distribución de competencias que entre los mismos se establece.
4.- Control. Compete en su orden externo al Tribunal de Cuantas(artículo 136 de la Ley General Presupuestaria),
dependiente del poder legislativo. El Tribunal de Cuentas, tras el examen de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, remite su informe a las Cortes Generales para su aprobación. Con la aprobación de las Cuentas Generales del Estado se cierra el ciclo presupuestario. El control interno por parte del poder ejecutivo se realiza a través de la Intervención General de la Administración del Estado.
El poder ejecutivo puede añadir otros ámbitos de control sobre la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado.
6.-Ámbito Institucional y Temporal
Según establece el artículo 1 34.2 de la Constitución: Los Presupuestos Generales de! Estado tendrán carácter
anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
En relación con el precepto constitucional, se pueden hacer las siguientes precisiones:
1. La expresión sector público estatal incluye en los Presupuestos Generales del Estado todas las entidades territoriales como las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales, así como las sociedades estatales y entidades institucionales.
2. El ámbito de aplicación de la Ley General Presupuestaria está establecido en el artículo 50 de la Ley General Presupuestaria:
a) El Estado.
b) Los organismos autónomos de carácter administrativo.
c) Los organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo.
d) La Seguridad Social.
e) Las sociedades estatales.
f) Los demás entes del sector público estatal.
Los Presupuestos Generales del Estado, siguiendo el precepto constitucional, tendrán una duración anual.
7.-Elaboración, discusión y aprobación
Siguiendo los pasos marcados por el ciclo presupuestario, la elaboración, discusión y aprobación se concretan
de la siguiente forma.
7.1. Elaboración
La elaboración corresponde normativamente al Gobierno la Ley General Presupuestaria marca el procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, que se inicia cada año mediante una orden del Ministerio de Hacienda, el cual dicta las normas a seguir por los diferentes departamentos ministeriales.
Los órganos constitucionales, los departamentos ministeriales y ¡os demás órganos del sector público estatal con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, han de remitir al Ministerio de Hacienda antes del día 1 de mayo de cada año sus estados de gastos. Esta obligación se extiende también a los organismos autónomos.
Las sociedades estatales tienen que elaborar su estado financiero antes de la promulgación de la orden ministerial que desarrolla el procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, conforme al artículo 148 de la Ley General Presupuestaria, elaborará el anteproyecto de presupuestos de la Seguridad Social.
Los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el anteproyecto de presupuestos de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación c inclusión en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado, que se presentará en el Congreso de los Diputados para su examen, enmienda y aprobación por las Cortes
Generales.
El Gobierno debe presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado en las Cortes antes del día 1 de octubre de cada año, según establecen los artículos 1 34.3 de la Constitución y 55 de la Ley General Presupuestaria.
7.2. Discusión parlamentaria y aprobación
Esta fase se inicia con la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos de acuerdo con la tramitación de un proyecto de ley, siguiendo los pasos marcados en la Constitución y en los reglamentos del Congreso y del Senado.
No obstante, tanto en el Congreso como en el Senado, el Proyecto de Ley de Presupuestos goza de preferencia para su tramitación respecto de otras normas legales, debido a la brevedad de los plazos (tres meses desde el 1 de octubre al 31 de diciembre habitualmente).
La tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos comienza con el debate de totalidad que tendrá lugar en
El Pleno de la Cámara y, una vez aprobado, se remite a la Comisión de Presupuestos para su dictamen y su publicación en el Boletín de las Cortes Generales.
* En el Congreso
Los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas al texto del proyecto, bien a la totalidad del articulado de
la ley (pidiendo la devolución al poder ejecutivo), o bien a las secciones que integran el Presupuesto. Las enmiendas no podrán suponer un incremento o disminución del gasto (salvo conformidad del Gobierno).
Los parlamentarios podrán solicitar la presencia de los responsables de la Administración para que expliquen de forma detallada el contenido de los Presupuestos.
En el caso de que se presenten enmiendas a la totalidad de los Presupuestos, se celebrará el denominado debate de totalidad del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, que tiene lugar en el Pleno del Congreso. En dicho debate se fijan las cuantías globales de los estados de los Presupuestos. Una vez finalizado el debate, si las enmiendas son rechazadas, el proyecto es inmediatamente remitido a la Comisión de Presupuestos.
Acto seguido la ponencia redacta el correspondiente informe sobre el texto del proyecto y las enmiendas presentadas. En el seno de la Comisión de Presupuestos comienza el debate, en el que intervienen los enmendantes y los miembros de la Comisión. Ésta elabora un dictamen al proyecto, que se remite al presidente del Congreso.
El debate en el Pleno comienza con la presentación del dictamen por parte de un diputado de la Comisión, pudiendo intervenir los grupos parlamentarios para defender sus votos particulares y las enmiendas que, habiendo sido votadas y defendidas en Comisión, no hayan sido incorporadas al dictamen. El debate se desarrolla diferenciando el conjunto del articulado de la
ley y de cada una de sus secciones.
Una vez aprobado el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, el presidente del Congreso lo remite al presidente del Senado.
* En el Senado
Él procedimiento es similar al desarrollado en el Congreso, pudiendo presentarse enmiendas al texto del proyecto, las enmiendas que impliquen la impugnación completa de una sección se tramitarán como una propuesta de veto (en cuyo caso es necesaria la mayoría absoluta para su aprobación), comenzando el debate en la Comisión con las propuestas de veto. En el Pleno se debate el dictamen de la Coomisión, que incluye el examen del articulado y el estado de autorización de gastos (estados financieros).
una vez aprobado, el presidente del Senado lo comunica al presidente dc’1 Gobierno y al Congreso de los Diputados.
Si el proyecto aprobado por el Congreso es enmendado por el Senado, debe ser sometido nuevamente a la consideración del Pleno del Congreso/as enmiendas serán objeto de debate y votación, quedando incorporadas al texto aprobado por el Congreso las que obtengan mayoría simple.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado, una vez aprobada por ambas Cámaras, es sancionada por el Rey y publicada en el Boletín Oficial del Estado como Ley de Presupuestos Generales del Estado para el correspondiente ejercicio económico, con vigencia a partir del comienzo del ejercicio siguiente.
En el caso de que no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado con anterioridad al 1 de enero, el artículo 134.4 de la Constitución establece la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o servicios que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.