Tema 36 – El presupuesto del Estado.

Aspectos básicos. Elementos del presupuesto. Tipos. Elaboración. Procesos y procedimientos de aprobación del presupuesto.

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

2. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO: ASPECTOS BÁSICOS

2.1. Concepto

2.2. Principios presupuestarios

3. ELEMENTOS DEL PRESUPUESTO

3.1. Clasificación de los ingresos

3.2. Estructura de los gastos

4. TIPOS DE PRESUPUESTO

5. ELABORACIÓN

6. PROCESOS Y PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO

1. INTRODUCCIÓN

Las instituciones públicas persiguen la satisfacción de múltiples y variadas finalidades (educación, sanidad, seguridad pública, obras públicas…). Las Administraciones Públicas no pueden arbitrariamente gastar el dinero, así tampoco pueden recaudar impuestos sin ningún control, contando así con recursos limitados.

Por lo tanto se impone la necesidad de establecer un sistema de priorida­des, estableciendo cuales se realizan y cuales se posponen.

Un presupuesto público es el documento donde se prevén los ingresos y donde se consigna el dinero para los gastos del que dispone una Administración durante un año.

El presupuesto sirve para que se conozca por todos en qué y cómo se gasta el Gobierno central, autonómico, local, el dinero público.

La estructura de los presupuestos obliga a los responsables públicos que efectúan los gastos económicos a estar sujetos al mismo. No podrán hace ningún gasto si no existen fondos en los presupuestos y si aquél no estaba previsto.

2. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO: ASPECTOS BÁSICOS

2.1. CONCEPTO

Los presupuestos públicos se pueden contemplar desde tres puntos de vista:

a) Económico.

b) Político.

c) Jurídico.

a) Económico

A través de los presupuestos, se materializan el conjunto de decisiones económicas que constituyen el campo de la actividad financiera de las administraciones públicas. El presu­puesto recoge un conjunto de decisiones financieras.

b) Político

Representa el plan económico del grupo político dominante para el próximo año, que contiene una serie de decisiones políticas del ejecutivo aprobadas por el legislativo.

c) Jurídico

El presupuesto se convierte en una norma jurídica con rango de ley, que sirve para controlar al ejecutivo y someter a la actividad financiera al imperio de la ley, principio básico del estado de derecho.

Así podemos definir el Presupuesto del Estado, “como el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el gobierno, puede realizar durante un periodo de tiempo determinado en las actuaciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”.

Como aspectos característicos podemos señalar:

– Es un acto legislativo, una ley que de eficacia y valor jurídico a los. Estados de previ­sión de ingresos y gastos públicos. El carácter jurídico de los presupuestos es insepa­rable de su aprobación mediante ley, sólo de este modo el presupuesto adquiere natu­raleza y aspectos jurídicos.

– Es un acto de autorización del gasto, en cuanto que limita jurídicamente la ejecución del gasto público en una triple vertiente:

-cuantitativa: (montante máximo

-temporal: un determinado periodo

-cualitativa: en atenciones detalladas

– Es un mero cálculo de los ingresos públicos.

– Es una manifestación del control jurídico- político del poder legislativo sobre el poder ejecutivo, como propia de todo Estado de derecho.

El concepto legal viene recogido en el artículo 48 del Texto Refundido de la Ley Gene­ral Presupuestaria.

1. Los presupuestos generales del Estado constituyen la expresión conjunta, cifrada y sistemática de:

a) Las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer el Estado y sus orga­nismos autónomos y los derechos que se prevean liquidar durante el correspon­diente ejercicio.

b) La totalidad de las obligaciones que haya de atender la seguridad social, tanto en su régimen general como en sus regímenes especiales, y los recursos previs­tos para el ejercicio correspondiente.

c) Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las sociedades estatales.

d) La totalidad de los gastos e ingresos del resto de entes del sector público es­tatal a que se refiere el artículo 6.5, de la presente ley.

2. En los presupuestos generales del Estado se consignará, de forma ordenada y sis­temática, el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

2.2. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Los principios presupuestarios clásicos, establecen una visión amplia, de los principios presupuestarios desde cuatro vertientes diferentes:

a) Principios presupuestarios políticos.

b) Principios presupuestarios económicos.

c) Principios presupuestarios jurídicos.

d) Principios presupuestarios contables.

a) Principios presupuestarios políticos: principio de competencia

Corresponde al ejecutivo la aprobación la elaboración y ejecución del presupuesto v al parlamento su aprobación.

Se ha mantenido a lo largo del tiempo pero la prevalencia que en sus inicios tuvo el parlamento se ha desplazado hacia el ejecutivo.

– Restricciones en las facultades parlamentarias. – Posibilidades de modificaciones por el ejecutivo.

B principios presupuestarios económicos

– Principio de nivelación presupuestaria: Propugna el equilibrio del presupuesto. Los gastos ordinarios debían cubrirse con los recursos obtenidos de los impuestos or­dinarios, evitando el recurso al endeudamiento público.

– Principio de gasto público mínimo: La gestión pública debía ser la estrictamente indispensable para la prestación de aquellos servicios que no podían ser prestados por los particulares.

– Principio de neutralidad impositiva: Los impuestos no deben perturbar el desarro­llo económico y se han de detraer con la máxima economía y comodidad para los ciu­dadanos, éstos deben contribuir al sostenimiento de las cargas públicas con arreglo a los beneficios que obtienen del Estado.

C Principios presupuestarios jurídicos

– Principio de unidad: Todos los gastos e ingresos públicos deben reflejarse en un presupuesto o documento único.

– Principio de universalidad: El presupuesto debe incluir la totalidad de los gastos e ingresos del Estado.

– Principio de temporalidad: El presupuesto debe de tener un período de vigencia re­ducido, generalmente un año, y dentro del mismo exclusivamente pueden consumirse los créditos (Excepciones art. 61, 63 TRLGP)

– Principio de especialidad: El presupuesto marca cuánto, cuándo y en qué debe gastar la Administración. Los créditos deben aplicarse únicamente a los fines consig­nados en el presupuesto.

• Especialidad temporal (en el año).

• Especialidad cuantitativa (en esa cantidad).

• Especialidad cualitativa (para lo que se presupuesto).

– Principio de claridad: Este principio exige que el presupuesto sea confeccionado con arreglo a un método claro y unos criterios uniformes.

3. ELEMENTOS DEL PRESUPUESTO

La estructura de los Presupuestos Generales del Estado se determinará por el Ministerio de Economía, teniendo en cuenta^­

a) La organización del Estado, de sus organismos autónomos y demás en­tidades integrantes del sector público estatal.

b) La naturaleza económica de los ingresos y de los gastos.

c) Las finalidades y objetivos que se propongan conseguir con los gastos.

3.1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS

Los ingresos públicos pueden estructurarse orgánica o económicamente.

a) Por categorías económicas: Define el tipo de ingreso de que se trata, distinguiendo entre las operaciones no financieras de carácter corriente y de capital y las operaciones financieras.

b) Atendiendo a la estructura orgánica: Permite observar la imputación de cada in­greso a los distintos subsectores del sector público estatal.

A Estructura económica de ingresos

– Capítulo 1-impuestos directos v cotizaciones sociales Recursos exigidos sin contraprestación que derivan de la capacidad contributiva del sujeto pasivo, por la po­sesión de un patrimonio o la obtención de renta. Además, se incluyen las cotizaciones de empleadores y trabajadores.

Capítulo 2- Impuesto indirecto. Recursos exigidos sin contraprestación que se deri­van de la circulación de bienes o el gasto de la renta.

Capítulo 3. Tasas precios públicos y otros ingresos. Los procedentes de la pres­tación de servicios, venta de bienes, etc.

–_–Capítulo 4. Transferencias corrientes. Recursos condicionados o no, recibidos por el Estado, Organismos Autónomos (OOAA) y otros organismos públicos sin contrapartida directa por parte de los agentes que los reciben, y que se destinan a financiar ope­raciones corrientes.

Capitulo 5-Ingresos patrimoniales: los procedentes de rentas de la propiedad o Patrimonio del Estado, Organismos Autónomos (OOAA) y otros Organismos Públicos, así como los derivados de actividades realizadas en régimen de derecho privado.

capítulo 6- enajenación de inversiones reales Comprende los ingresos derivados de la venta de bienes de capital de propiedad del estado, Organismos autónomos (OOAA) y otros entes públicos.

– Capítulo^— 7. Transferencias de capital. Recursos condicionados o no, recibidos por el estado, 00AA y otros entes públicos sin contrapartida directa por parte de los agen­tes que los reciben y destinados a financiar operaciones de capital.

– Capítulo’ 8: activos financieros Ingresos procedentes de la enajenación de activos financieros y de reintegros de préstamos, depósitos y finanzas.

– Capitulo 9- Pasivos financieros ingresos procedentes de la emisión de deuda y la obtención de préstamos. Además los depósitos y las finanzas recibidas.

Ejemplo de clasificación económica de ingresos:

Capítulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales. Artículo 10. Sobre la renta.

Concepto 100. De las personas físicas.

Subconcepto 100.00. Impuesto sobre la renta de las personas físicas.

B Estructura orgánica de ingresos

a) Estado: Un único estado de ingresos.

b) Organismos autónomos (OOAA): Un estado de ingresos por cada uno de ellos.

c) Seguridad Social: `Un estado de ingresos único, cuyo centro gestor es la Tesorería General de la Seguridad Social.

d) Otros organismos públicos: Un estado de ingresos por cada uno de los que adoptan estructura presupuestaria análoga a los OOAA.

Ejemplo de estructura orgánica de ingresos: Sección 15. Ministerio de Economía. Organismo Autónomo 103. Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas. Organismos Públicos 302. Agencia Estatal de Administración Tributaria.

3.2. ESTRUCTURA DE LOS GASTOS

Los gastos presentan una triple estructura: orgánica, funcional y económica.

a) Estructura orgánica: Orgánicamente, los gastos se clasifican en razón de los gran­des centros gestores a los que se encomienda la gestión de programas.

b) Estructura funcional: La estructura o clasificación funcional, tiene como finalidad informar de lo que se va a hacer. Esta estructura permite conocer los objetivos que se pretenden conseguir con el programa en cuestión.

c) Estructura económica: Trata de distinguir según el destino y la naturaleza econó­mica del gasto. Tiene el carácter de estructura auxiliar de la clasificación funcional

a) Estructura económica

– Capítulo1. Gastos de personal. Recoge las retribuciones de personal, las cotiza­ciones obligatorias de las entidades públicas y las prestaciones sociales.

– Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios.. Bienes que reúnen algunas de las características siguientes:

• Ser bienes fungibles.

• Tener una duración previsiblemente inferior al ejercicio presupuestario.

• No ser susceptible de inclusión en inventario.

• Ser, previsiblemente, gastos reiterativos.

– Capítulo 3. Gastos financieros. Carga financiera por intereses, gastos de emisión, modificación y cancelación de deudas, otros rendimientos implícitos y diferencias de cambio.

– Capítulo 4. Transferencias corrientes. Pagos, condicionados o no, efectuados por entidades públicas sin contrapartida directa por parte de los agentes receptores, los cuales destinan estos fondos a financiar operaciones corrientes.

Señalar, que no existe Capítulo 5, ya que este sirve para las relaciones entre el Estado y la Seguridad Social.

– Capítulo 6, Inversiones reales. Gastos destinados a la creación o adquisición de bienes de capital, así como los bienes de naturaleza inventariable y aquellos otros gastos de naturaleza inmaterial.

– Capítulo 7. Transferencias de capital. Pagos, condicionados o no, efectuados sin contrapartida directa por parte de los agentes receptores, los cuales destinan estos fondos a financiar operaciones de capital.

– Capítulo 8-Activos financieros. Comprende los créditos destinados a la adquisición de activos financieros, así como los destinados a la constitución de depósitos y finan­zas.

– Capítulo 9. Pasivos financieros. Amortización de deudas emitidas, devolución de depósitos y finanzas constituidas por terceros.

Ejemplo de clasificación económica de gastos

Capítulo 1. Gastos de personal.

Artículo 12. Funcionarios.

Concepto 120. Retribuciones básicas. Subconcepto 120.00. Sueldos Grupo A.

b) Estructura funcional

Se distinguen los siguientes grupos de función:

1. Servicios de carácter general.

2. Defensa, Protección Civil y Seguridad Ciudadana.

3. Seguridad, Protección y Promoción social.

4. Producción de bienes públicos de carácter social.

5. Producción de bienes públicos de carácter económico.

6. Regulación económica de carácter general.

7. Regulación económica de sectores productivos.

9. Transferencias a otras administraciones públicas nacionales y supranacionales.

0. Deuda Pública.

El grupo 8 queda reservado.

Ejemplo de estructura funcional:

Grupo de función 4. Producción de bienes públicos de carácter social.

Función 4.2. Educación.

Subfunción 4.2.2. Enseñanza.

Programa 4.2.2.A. Educación Infantil y Primaria.

C) Clasificación orgánica de los gastos.

Se realiza en función de los subsectores que se indican a continuación:

– El Estado, que se estructura en secciones y éstas a su vez en servicios presupuesta­rios. Se distinguen ministerios y órganos constitucionales. También se añaden seccio­nes que agrupan gastos de idéntica naturaleza.

– Los Organismos Autónomos se agrupan en función del Ministerio al_. que se en­cuentran adscritos.

– La Seguridad Social, que identifica sus entidades gestoras, sus servicios comunes y otras entidades. .

otros organismos públicos

Las demás entidades que tengan la consideración de Administración pública.

– Separadamente figuran los presupuestos de explotación y capital correspondientes a:

• Las Entidades Públicas Empresariales.

• Las sociedades Mercantiles Estatales.

• El resto de las entidades del sector público estatal.

Ejemplo de estructura orgánica de gastos:

Sección 25. Ministerio de la Presidencia.

Servicio 01. Presidente del Gobierno.

Organismo Autónomo 101.

Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. OOAA 201.

Boletín Oficial del Estado.

Organismo Público 302.

Consejo de Seguridad Nuclear.

4. TIPOS DE PRESUPUESTO

La manera de concebir un presupuesto y las técnicas utilizadas para cons­truirlo han ido evolucionando a lo largo del tiempo. Ello da lugar a diferentes tipos de presu­puesto

– Presupuesto de Medios.

– Presupuesto Funcional.

– Presupuesto de Ejecución de tareas.

– Presupuesto por Programas o PPBS.

– Presupuesto Base-Cero.

A )Presupuesto de Medios

Agrupa a los créditos autorizados a través de una clasificación orgánica que nos dice quién gasta y económica que nos dice en que se gasta pero no para que lo hace.

Su virtud principal es la sencillez en su elaboración y el control que permite ejercer para que los gastos públicos no rebasen los límites autorizados ni se asignen a fines distintos.

B Presupuesto funcional:

Esta técnica se basa en agrupar los gastos presupuestados con arreglo a las grandes funciones asignadas al Estado, tales como defensa, seguridad ciudadana educa­ción, sanidad, etc…

La principal virtud de esta clasificación es informar sobre la cantidad y cali­dad de las funciones públicas, por lo que se llama “clasificación del ciudadano”.

C Presupuesto de ejecución de tareas

Recomendado por la comisión Hoover creada en 1947, conlleva tres tareas:

a) Identificar los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa me­diante una clasificación por funciones, programas y actividades.

b) Organizar la administración financiera y adoptar un sistema contable acorde con la clasificación elegida.

c) Establecer un conjunto de indicadores (p.e. n° de alumnos/n° de cursos) que permitan apreciar la ejecución del presupuesto.

D presupuesto o por programas PPBS

Se introduce por primera vez en el departamento de defensa de EEUU en 1961. En España la LPGE (Ley Presupuesto Generales del Estado) para 1984, impulso el ca­rácter vinculante y general de los presupuestos por programas para todos los departamentos ministeriales.

Fines:

– Identificación de los objetivos para cada área de actividad administrativa.

– Analizar el producto obtenido en relación con los objetivos últimos pre­viamente identificados.

– Medida de los costes totales del programa a lo largo del tiempo necesario para su desarrollo.

– Elección entre programas alternativos con base en la estimación de cos­tes.

– Integración de la presupuestación tanto con el proceso de elección entre las distintas políticas de gasto como con la planificación. ,

Elementos básicos del PPBS, siguiendo a Shultze:

– Programa y Plan Financiero: Agrupadas las actividades en programas, se deben estimar el coste de éstos y formular el Plan Financiero para hacer frente a dichos costes. Las actividades quedarán expresadas tanto en uni­dades físicas como en términos financieros.

– Memoria de programa: Deberá informar de las causas por las que se re­comiendan determinadas elecciones.

– Estudios Analíticos Especiales: Se integran en la memoria deben ela­borarse cuando sean imprescindibles para una correcta asignación de re­cursos.

– El seguimiento, control y evaluación de los resultados de la gestión: Con el fin de utilizar la información que proporcione, en un proceso de retroalimentación que permita mejorar las decisiones futuras e introducir las correcciones precisas en los programas ya adoptados.

Implantación del PPBS en España:

– Dificultades para una buena definición de objetivos e indicadores en los programas.

– La extensión uniforme e indiscriminada del mismo modelo de presupues­tación al conjunto de la Administración Estatal Española.

– Apoyo político e implicación de todos los centros administrativos.

E Presupuesto Base-Cero

Nació en EEUU en 1971, aplicándose en el mundo privado y después en el público.

La adopción de esta técnica presupuestaria supone el abandono de las fórmulas incrementalistas y la adopción de decisiones a partir de una ordenación de prioridades de las actividades o programas posibles.

Se denomina paquete de decisión al documento en que se identifica una actividad, y se evalúa y clasifica mediante un análisis coste-beneficio.

5. ELABORACIÓN

“Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación« (art. 134.1 de la CE).

La fase de elaboración se ajusta a un procedimiento y a un calendario pre­determinado por el real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.

– Los órganos constitucionales, los departamentos ministeriales y los de­más órganos del estado con dotaciones diferenciadas deberán presentar antes del 1 de mayo ante el Ministerio de Economía, sus estados de gastos ajustados a las directrices por el gobierno. Con ello el Ministerio de Econo­mía elaborará el estado de gastos de Presupuesto del Estado.

– El estado de ingresos del estado será elaborado directamente por el Mi­nisterio de Economía, conforme a las oportunas técnicas de evaluación y a los sistemas de tributos que hayan de regir el Estado.

Del mismo modo, los departamentos que tengan organismos Autónomos adscritos remitirán los estados de ingresos y gastos de cada uno de ellos.

La Seguridad Social, las Sociedades Estatales, y los Entes pertenecientes del sector público estatal deberán remitir sus anteproyectos de presupuestos.

Con base a todos estos documentos y en la posible actividad económica el Ministerio de Economía, forma el Anteproyecto de Ley de Presupuesto v lo somete a la aprobación del consejo de Ministros.

Una vez aprobado en Consejo, el Anteproyecto, que se ha convertido así en Proyecto de Ley debe ser presentado por el Gobierno ante el Congreso de los Diputados al menos 3 meses antes de la expiración de los Presupuestos anteriores (antes del 1 de octubre).

6. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO

Esta fase de caracteriza por el estudio, la deliberación y aprobación por las Cortes Generales del presupuesto presentado.

La ley de presupuestos sigue los mismos trámites que cualquier otra ley ordinaria.

Conforme a las Constitución en su artículo 134.1, corresponde a las Cortes Generales, el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos del Estado.

En el Congreso se inicia el examen, enmienda y aprobación de los pre­supuestos.

La Mesa del Congreso ordenará la publicación del proyecto de ley, abrien­do un plazo para la presentación de enmiendas. Las enmiendas pueden ser a la totalidad, si piden la devolución del proyecto al Gobierno, o al articulado, si piden modificaciones de partes especificas del proyecto de ley.

Las enmiendas a la totalidad son discutidas en primer lugar, por el Pleno de la Cámara. Si son rechazadas, el proyecto se remite a la Comisión de Presupuesto, donde se realiza su discusión, y en todo caso la aprobación de las enmiendas al articulado.

Finalizado el trámite de la Comisión, el proyecto vuelve al Pleno para el de­bate final en el que se discutirán las enmiendas defendidas en la comisión y que no se hayan incorporado al texto.

Desde el Congreso, el proyecto de ley pasa al Senado, donde sigue una

tramitación similar.

En esta Cámara, la escasez de tiempo obliga en muchas ocasiones a que el de^bat^e se haga por el procedimiento de urgencia, según el cual el Senado debe pronunciar­se sobre el proyecto de ley en 20 días.

Como resultado de las deliberaciones el Senado puede vetarlo enmendar el proyecto de ley en cuyo caso los Presupuestos serán devueltos al Congreso para su nueva consideración.

Al Congreso le cabe desestimar el veto con una votación aprobada por ma­yoría absoluta e incorporar las enmiendas del Senado por mayoría simple.

Finalizada la tramitación parlamentaria, sólo resta la promulgación y publi­cación en el BOE de la Ley de Presupuestos, que empezara a regir si ha sido aprobada dentro de las fechas legalmente previstas, el 1 de enero. En otro caso el 1 de enero se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos anteriores hasta la aprobación de los nuevos.

RESUMEN

Un presupuesto público es el documento donde se prevén los ingresos y donde se consigna el dinero para los gastos del que dispone una Administración durante un año.

Los presupuestos públicos se pueden contemplar desde tres puntos de vista:

a) Económico.

b) Político.

c) Jurídico.

Los principios presupuestarios clásicos, establecen una visión amplia, de los principios presupuestarios desde cuatro vertientes diferentes:

a) Principios presupuestarios políticos.

b) Principios presupuestarios económicos.

c) Principios presupuestarios jurídicos.

d) Principios presupuestarios contables.

La estructura de los Presupuestos Generales del Estado se determinará por el Ministe­rio de Economía, teniendo en cuenta:

– La organización del Estado, de sus organismos autónomos y demás entidades inte­grantes del sector público estatal.

– La naturaleza económica de los ingresos y de los gastos.

– Las finalidades y objetivos que se propongan conseguir con los gastos

La manera de concebir un presupuesto y las técnicas utilizadas para construirlo han ido evolucionando a lo largo del tiempo. Ello da lugar a diferentes tipos de presupuesto:

– Presupuesto de Medios.

– Presupuesto Funcional.

– Presupuesto de Ejecución de tareas.

– Presupuesto por Programas o PPBS.

– Presupuesto Base-Cero.

Cada año se dictan las normas de elaboración del presupuesto. Una vez publicadas las normas de elaboración del presupuesto, cada departamento ministerial o consejería se dispone a elaborar su presupuesto. Una vez que el responsable de Hacienda ha recibido el presupuesto

de todos los departamentos, se inicia la ronda de negociaciones donde cada departamento de­fiende y justifica su presupuesto, el ministerio o consejería de Hacienda elabora el anteproyecto de Ley de Presupuesto, que se presentará ante la Cámara legislativa par su debate.

Los grupos parlamentarios que tienen representación en las Cámaras pueden formular enmiendas en caso de no estar de acuerdo.

El último paso es la aprobación por la Cámara Legislativa de la ley que regula el presu­puesto de la Administración para el año siguiente.