Representación y negociación en la Administración pública. Deberes, incompatibilidades y responsabilidades de los funcionarios públicos.
ÍNDICE
1. DERECHO DE LOS FUNCIONARIOS: REPRESENTACIÓN Y NEGOCIACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1. Representación
1.2. Negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo
2. DEBERES INCOMPATIBILIDADES. RESPONSABILIDADES DE’ LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
2.1. Deberes de los funcionarios
2.2. Incompatibilidades
2.3. Responsabilidades
2.3.1. Introducción
2.3.2. Responsabilidad civil
2.3.3. Responsabilidad penal
2.3.4. Responsabilidad administrativa
BIBLIOGRAFÍA
PALOMAR OLMEDA, A. Derecho de la función pública. Régimen Jurídico de los Funcionarios Públicos. 3a° edición. Ed. Dykinson, 1995.
QUINTANA LÓPEZ, T. El principio non bis in ídem y la responsabilidad administrativa de los funcionarios. R.E.D.A. n° octubre-diciembre.
ENTRENA CUESTA, R. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/2. Organización administrativa. 11a edición. Ed. Tecnos. Madrid, 1992.
G3 DE ENTERRÍA, E. Código de la Función Pública. Régimen General. Ed. Civitas. Madrid, ESCALANTE, J.A. 1995.
1. DERECHO DE LOS FUNCIONARIOS: REPRESENTACIÓN Y NEGOCIACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Esta materia se encuentra regulada en la Ley 9/1987, de 12 de junio, modificada por las Leyes 7/1990, de 19 de julio, de órganos Representación, Determinación de las condiciones de Trabajo y participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en materia de negociación colectiva y 18/1994 de 30 de junio, sobre elecciones a órganos de representación.
Dicha Ley, como indica su artículo 1, regula los órganos de representación y la participación, así como los procedimientos de determinación de las condiciones de trabajo, del personal que preste sus servicios en las distintas Administraciones Públicas, siempre que esté vinculado a las mismas a través de una relación de carácter administrativo o estatutario.
1.1. REPRESENTACIÓN
Sin perjuicio de las formas de representación establecidas en la Ley orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad sindical, los funcionarios públicos tendrán derecho a constituir los órganos-de representación de sus intereses ante las Administraciones Públicas y otros entes públicos Los órganos específicos de representación de los funcionarios públicos son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal.
La representación de los funcionarios en aquellas Entidades Locales que cuenten al menos con diez funcionarios y no alcancen el número de 50, corresponderá a los Delegados de Personal. Igualmente, podrá haber un delegado de Personal en aquellos centros que cuenten entre seis y diez funcionarios si así lo deciden estos por mayoría.
Los funcionarios elegirán Delegados de Personal de acuerdo con la siguiente proporción:
– Hasta 30 funcionarios, uno.
– De 31 a 49 funcionarios, tres, que ejercerán su representación mancomunadamente.
Las Juntas de personal se constituirán en Unidades Electorales, siempre que las mismas cuenten con un censo mínimo de 50 funcionarios.
La Junta de Personal se compone de un número de representantes de acuerdo con la siguiente escala:
– De 50 a 100 funcionarios: 5.
– De 101 a 250 funcionarios: 7.
– De 251 a 500 funcionarios: 11.
– De 501 a 750 funcionarios: 15.
– De 751 a 1.000 funcionarios: 19.
– De 1.001 en adelante, dos por cada mil o fracción con un máximo de 75.
Las Juntas de Personal y los Delegados de personal, en su caso, tendrán las siguientes facultades, en sus respectivos ámbitos:
1. Recibir información que le será facilitada trimestralmente sobre la política de personal del Departamento, organismo o Entidad Local.
2. Emitir informe, a solicitud de la Administración Pública correspondiente, sobre las siguientes materias:
a) Traslado total o parcial de las instalaciones.
b) Planes de formación de personal.
c) Implantación o revisión de sistemas de organización y métodos de trabajo.
3. Ser informados de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves.
4. Tener conocimiento y ser oído en las siguientes cuestiones y materias;
a) Establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo.
b) Régimen de permisos, vacaciones y licencias.
c) Cantidades que perciba cada funcionario por complemento de productividad.
5. Conocer, al menos trimestralmente, las estadísticas sobre el índice de absentismo y sus causas, los accidentes en acto de servicio y enfermedades profesionales y sus consecuencias, los índices de siniestralidad, los estudios periódicos o especiales del ambiente y las condiciones de trabajo, así como de los mecanismos de prevención que se utilicen.
6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, seguridad social y empleo, y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes.
7. Vigilar y controlar las condiciones de seguridad e higiene en el desarrollo del trabajo.
8. Participar en la gestión de obras sociales para el personal establecidas en la administración correspondiente.
9. Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad.
Los miembros de la Junta de Personal y los Delegados de personal, en su caso, como representantes legales de los funcionarios, dispondrán en el ejercicio de su función representativa de las siguientes garantías y derechos:
a) El acceso y libre circulación por las dependencias de su unidad electoral, sin que entorpezca el normal funcionamiento de las correspondientes unidades.
b) La distribución libre de todo tipo de publicaciones, ya se refieran a cuestiones profesionales o sindicales.
c) Ser oída la Junta de Personal o restantes Delegados de Personal en los expedientes disciplinarios a que pudieran ser sometidos sus miembros durante el tiempo de mandato y durante el año inmediatamente posterior, sin perjuicio de la audiencia al interesado regulada en el procedimiento sancionador.
d) Un crédito de horas mensuales dentro de la jornada de trabajo y retribuidas como de trabajo efectivo, de acuerdo con la siguiente escala:
– Hasta 100 funcionarios: 15.
– De 101 a 250 funcionarios: 20.
– De 251 a 500 funcionarios: 30.
– De 501 a 750 funcionarios: 35.
– De 751 en adelante: 40.
e) No ser trasladados ni sancionados durante el ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a la expiración de su mandato, salvo en caso de que ésta se produzca por revocación o dimisión, siempre que el traslado o la sanción se base en la acción del funcionario en el ejercicio de su representación.
Asimismo, no podrán ser discriminados en su promoción económica o profesional en razón, precisamente, del desempeño de su representación.
El mandato de los miembros de las Juntas de Personal y de los Delegados de Personal, en su caso, será de cuatro años, pudiendo ser reelegidos. El mandato se entenderá prorrogado, si a su término, no se hubiesen promovido nuevas elecciones, sin que los representantes con mandato prorrogado se contabilicen a efectos de determinar la capacidad representativa de los sindicatos.
Podrán promover la celebración de elecciones a delegados y Juntas de Personal:
a) Los sindicatos más representativos a nivel estatal.
b) Los sindicatos más representativos a nivel de Comunidad Autónoma, cuando la unidad electoral afectada esté ubicada en el ámbito geográfico de la misma.
c) Los sindicatos, que sin ser más representativos, hayan conseguido al menos el 10 por 100 de los representantes a que se refiere la ley en el conjunto de las Administraciones Públicas.
d) Los sindicatos que hayan obtenido al menos dicho porcentaje del 10 por 100 en la unidad electoral en la que se pretende promover las elecciones.
e) Los funcionarios de la unidad electoral, por acuerdo mayoritario.
1.2. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y PARTICIPACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO
La negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos se efectuará mediante la capacidad representativa reconocida a las organizaciones sindicales en los artículos 6.3.c), 7.1 y 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad sindical y lo previsto en la Ley 9/1987, de 12 de junio.
A este efecto, se constituirán Mesas de negociación en las que están presentes los representantes de la Administración Pública correspondiente y las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal y de Comunidad Autónoma, así como los sindicatos que hayan obtenido el 10 por 100 o más de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal.
A estos efectos, se constituirá una Mesa General de Negociación en el ámbito de la Administración del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, que será competente para la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos del ámbito correspondiente.
Constituida la Mesa General en la Administración del Estado, se constituirán Mesas sectoriales de negociación para la negociación colectiva y la determinación de las condiciones de trabajo en sectores específicos como para el personal docente en los centros públicos no universitarios o para el personal al servicio de la Administración de Justicia, entre otros.
En la Mesa General estarán presentes las Organizaciones sindicales mas representativas a nivel estatal y de Comunidad Autónoma, así como los sindicatos que hayan obtenido el 10 por 100 o más de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal.
En las Mesas Sectoriales, además de las organizaciones sindicales más representativas, estarán también presentes los sindicatos que hayan obtenido en el correspondiente sector el 10 por 100 o más de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal.
La Mesa General y las Mesas Sectoriales de negociación se reunirán, al menos, una vez al año. Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las materias siguientes:
a) El incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las AAPP que proceda incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año, así como el incremento de las demás retribuciones a establecer, para su respectivo personal, en los proyectos normativos correspondientes de ámbito autonómico y local.
b) La determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios Públicos.
c) La preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público.
d) La clasificación de los puestos de trabajo.
e) La determinación de los programas y fondos para la acción de promoción interna: formación y perfeccionamiento.
f) La determinación de las prestaciones y pensiones de las clases pasivas y, en general, todas aquellas materias que afecten, de algún modo, a la mejora de las condiciones de vida de los funcionarios jubilados.
g) Los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos.
h) Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
i) Medidas sobre salud laboral.
j) Todas aquellas materias que afecten, de algún modo, al acceso a la función pública, carrera administrativa, retribuciones y seguridad social, o a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y cuya regulación exija norma con rango de Ley.
k) Las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de- relaciones de los funcionarios públicos y sus organizaciones sindicales con la Administración.
En cuanto a la participación, en el Consejo Superior de la función pública, como órgano superior colegiado de participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, existirán 17 representantes designados por las Organizaciones sociales.
2. DEBERES. INCOMPATIBILIDADES. RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
2.1. DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS
a) Introducción
Según Entrena Cuesta, la enumeración de los deberes de los funcionarios resulta en parte fácil y en parte extraordinariamente difícil de realizar. Resulta fácil porque en definitiva los funcionarios sólo tienen un deber, que es el del fiel desempeño de la función o cargo que tengan encomendado (artículo 76 de la Ley de Funcionarios civiles del Estado de 7 de febrero de 1964). Ahora bien, para cumplir tal deber han de adoptar unos moldes de conducta que prácticamente es imposible condensar en una enumeración de unos cuantos deberes cuyos perfiles resulten identificados.
Siguiendo al citado autor, y a efectos meramente didácticos pueden clasificarse tales deberes en dos grupos: deberes de carácter ético y deberes de carácter profesional.
b) Deberes de carácter ético
La conducta particular de los funcionarios públicos resulta en muchas ocasiones imposible de separar de su actividad pública, en cuanto puede implicar, sino es adecuada, un desprestigio para la Administración.
Inversamente, los asuntos que los funcionarios conozcan en su actividad pública no deben trascender a su vida privada. De ello se deriva la existencia de dos deberes de carácter ético recogidos en el artículo 80 de la L.F.: deber de decoro y deber de secreto profesional.
c) Deberes de carácter profesional
Los deberes profesionales de los funcionarios pueden compendiarse en la fórmula generalmente empleada por la doctrina española, según la cual están aquellos obligados a desempeñar las funciones que tengan encomendadas en el lugar, tiempo y forma establecidos por las leyes.
c.1) En el primer sentido, los funcionarios tienen el deber de residencia en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios, salvo que, por causas justificadas, sean dispensados de ello por la autoridad competente (artículo 77 L.F.).
c.2) En cuanto al tiempo, hay que resaltar:
c.2.1. Salvo en los casos de situaciones distintas a la de servicio activo, los funcionarios no podrán anticipar o prolongar el comienzo y cese de sus funciones, ni abandonar el desempeño de las mismas, a menos de incurrir en las penas previstas en los artículos 383 y siguientes del código Penal (407 y siguientes del Nuevo Código Penal aprobado) por ley orgánica 10/1995 de 23 de noviembre y que entrará en vigor en mayo de 1995), y en las sanciones disciplinarias correspondientes.
c.2.2. Dichas funciones han de desempeñarse, precisamente, durante la jornada de trabajo que reglamentariamente se determine (artículo 78 de la L.F). El artículo 94 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (L.R.B.R.L), dice que la jornada de trabajo de los funcionarios locales será en cómputo anual la misma que se fije para los funcionarios de la Administración civil del Estado.
c.3) En cuanto a la forma de desempeñar la función conviene señalar los siguientes extremos:
1. Los funcionarios deben abstenerse de realizar aquellas actividades que pudieran entorpecer su actuación pública, con las que son incompatibles.
2. Tienen los deberes de cooperación con sus jefes y compañeros, de corrección con el público, y subordinados, de respeto con las autoridades y superiores jerárquicos y de obediencia con las citadas autoridades y superiores, deber éste último que únicamente decae en caso de ilegalidad manifiesta de las órdenes de aquéllos.
2.2. INCOMPATIBILIDADES
El desempeño de la función pública postula que, por regla general los funcionarios se abstengan de cualquier cargo, profesión o actividad que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de sus deberes; de aquí que, con carácter genérico, sean incompatibles para ello.
La L.F. regulaba esta cuestión en sus artículos 82 a 86 que fueron derogados por la Ley de 9 de junio de 1982 de Incompatibilidades; sin embargo, y con independencia de la ley de Incompatibilidades de Altos Cargos de 26 de diciembre de 1963 (que aquí no nos interesa en la medida en que tales altos cargos no deben ser considerados funcionarios estrictamente tales), ha sido publicada la ley de 26 de diciembre de 1984 sobre incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, la cual ha sido desarrollada por el Real Decreto de 30 de abril de 1985, para el personal civil, y por el de 21 de febrero de 1986, para el personal militar.
E) ámbito de aplicación de Íd Ley de 1984 se extiende a todos los funcionarios públicos, cualquier que sea la Administración a la que presten sus servicios y cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo (art. 2).
Los principios generales que presiden la materia, según el artículo 1 de la Ley, son los siguientes:
1°. Incompatibilidad general con el desempeño, por sí o por sustitución, de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, salvo las excepciones previstas en la propia Ley.
2°. Interdicción de la percepción de más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las AAPP y de los Entes, órganos y empresas de ellas dependientes con cargo a los de los órganos constitucionales o que resulte de la aplicación de arancel.
3°. Interdicción de opción entre percepciones correspondientes a puestos incompatibles.
4°. Incompatibilidad del ejercicio de un cargo público con cualquier cargo, profesión o actividad, pública o privada, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de los deberes de los funcionarios o comprometer su imparcialidad o independencia.
La ley, después de establecer el régimen de incompatibilidades, regula las excepciones en el sector público y en el privado.
Actividades Públicas
a) Regla general. Es la de que sólo se podrá desempeñar un segundo puesto de trabajo o actividad en el sector público, en los supuestos de funciones docente o sanitaria, y en aquellos otros puestos que por razón de interés público se determinen por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto o por el órgano de gobierno de la Comunidad autónoma.
El desarrollo de esta segunda actividad necesita expresa autorización de compatibilidad que no puede suponer modificación de jornada de trabajo y horario en ninguno de los dos puestos de trabajo.
b) Reglas especiales:
a) Profesor asociado. A los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la ley 53/84 se les puede autorizar un segundo puesto de trabajo, en la esfera docente, como profesor universitario asociado, en régimen de dedicación no superior a la de tiempo parcial y con duración determinada.
b) Catedráticos y profesores titulares de universidad o escuelas universitarias. La autorización se extiende únicamente al sector sanitario o a la investigación en centros públicos, siempre que estén dentro de] área de conocimiento del departamento universitario y siempre que en los dos preste servicios con dedicación parcial.
c) Miembros de las asambleas legislativas de las CCAA. La compatibilidad podrá otorgarse siempre que no se perciban retribuciones periódicas por el desempeño de la función o que por la regulación de las propias cámaras se establezca la incompatibilidad.
d) Miembros de las corporaciones locales. Siempre que no desempeñen en los mismos cargos retribuidos o de dedicación exclusiva.
e) Actividades de investigación o asesoramiento. La Ley configura su compatibilidad como una excepción para supuestos no permanentes y siempre que no correspondan a las funciones del personal adscrito a las respectivas AAPP.
La excepcionalidad se acredita, dice el artículo 6 de la Ley, por la asignación del encargo en concurso público o por requerir especiales cualificaciones que sólo ostenten personas afectadas por el ámbito de aplicación de la ley.
Actividades privadas-
A) Actividades privadas incompatibles:
a) Las que se relacionen, refieran o tengan conexión con las actividades del Departamento, Organismo o Entidad donde se estuviera destinado.
A tal efecto, por Real Decreto, podrá el Gobierno determinar con carácter general las funciones, puestos o colectivos del sector público, incompatibles con determinadas profesiones o con actividades privadas que puedan comprometer la imparcialidad o independencia, impida o menoscabe el estricto cumplimiento de sus deberes o pueda perjudicar los intereses generales.
b) Las que de cualquier forma comprometan la imparcialidad del funcionario 0 exijan la presencia de éste, en horario oficial, fuera del lugar de trabajo.
B) Actividades privadas necesitadas de reconocimiento de compatibilidad. Está necesitada de reconocimiento de compatibilidad el ejercicio de actividades profesionales, laborales o mercantiles fuera de la AP.
El reconocimiento de la misma corresponde al Ministerio para las AAPP. El reconocimiento de compatibilidad no puede modificar la jornada de trabajo y horario del interesado y quedará automáticamente sin efecto en caso de cambio de puesto en el sector público.
El funcionario al que se le reconozca esta compatibilidad no podrá invocar o hacer uso de su condición pública para el ejercicio de actividad mercantil, industrial o profesional.
2.3. RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
2.3.1. Introducción
El incumplimiento por los funcionarios de los deberes que les afectan determina su responsabilidad, que puede ser de tres clases: civil, penal y administrativa.
Estas tres clases de responsabilidad, en cuanto se basan en distintos sectores del ordenamiento son entre sí compatibles e independientes, como ha venido reiterando una constante doctrina jurisprudencia¡, doctrina hoy consagrada por el Tribunal Constitucional que en su sentencia 77/1983 ha sentado que “el principio non bis in ídem, íntimamente unido al principio de legalidad de las infracciones que recoge el artículo 25 de la CE, determina la interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la posibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los mismos hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para dos órganos del Estado”.
Según Entrena Cuesta, de lo anterior, se derivan dos consecuencias:
1°. En virtud de la mencionada compatibilidad, un mismo hecho puede dar lugar al nacimiento de varias de las responsabilidades indicadas.
2°. Debido a la independencia que entre ellas existe, la circunstancia de que cada una de las tres jurisdicciones se pronuncie por la inexistencia de la responsabilidad que enjuicia, no constituye obstáculo para que cualquiera de las otras dos aprecie la concurrencia del tanto de responsabilidad que le corresponda determinar.
2.3.2. Responsabilidad civil
Tiene su base en el artículo 1902 del Código Civil, a cuyo tenor: “el que por acción u omisión cause daño a otro interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado”.
La responsabilidad civil de los funcionarios se encuentra regulada en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 146 dispone que: “la responsabilidad civil del personal al servicio de las AAPP se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente”.
Esta responsabilidad puede ser directa cuando las autoridades o funcionarios hubieren causado daños o perjuicios en los bienes y derechos del Estado. Textualmente afirma el apartado 3 del artículo 145 de la L.R.J.P.A.C.: “Asimismo, podrá la Administración instruir igual
procedimiento a las Autoridades y demás personal a su servicio por los daños o perjuicios causados en sus bienes o derechos, cuando hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave”.
La responsabilidad indirecta se produce cuando, como consecuencia de la actuación de autoridades o funcionarios, se ve el Estado obligado a indemnizar a terceros lesionados. En este sentido, el artículo 145.2 L.R.J.P.A.C. establece que “la Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado directamente a los lesionados podrá exigir de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa la instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañosos producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las AAPP y su relación con la producción del resultado dañoso”.
Lo expuesto anteriormente se entiende sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.
En cuanto a los órganos judiciales competentes, hay que tener en presente el Fuero especial que determina la competencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia para conocer de las acciones civiles contra los titulares de los órganos constitucionales y máximas autoridades políticas del Estado y de las_ CCAA (Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 56 y 73).
2.3.3. Responsabilidad penal
Dispone el artículo 146.1 L.R.J.P.A.C. “que la responsabilidad penal del personal al servicio de las AAPP se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.
La ley establece la regla de la independencia del procedimiento penal frente al adminístrativo de forma que la exigencia de responsabilidad penal “no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, ni interrumpirá el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial”.
Asimismo, es necesario tener en cuenta la preferencia de la jurisdicción penal sobre cualquier otra jurisdicción y, por consiguiente, sobre la potestad disciplinaria a cargo de las
autoridades administrativas. Este principio está claramente hoy recogido en el artículo 44 de la L.O.P.J. que establece que “el orden jurisdiccional penal es siempre preferente. Ningún Juez o Tribunal podrá plantear conflicto de competencias a los órganos de dicho orden jurisdiccional”. Las autoridades y funcionarios son criminalmente responsables cuando incurran en los delitos previstos en las leyes penales. Es decir, tienen dos tipos posibles de responsabilidad penal: una común, que se producirá cuando cometan delitos que puedan ser realizados por cualquier ciudadano y otra especial, que nacerá cuando se realice alguno de los delitos regulados en el Título VII del Libro II del Código Penal que trata de “los delitos de los funcionarios públicos en el ejercicio de su cargo” (Título XIX del Nuevo Código Penal de 23 de noviembre de 1995).
Los más importantes de estos delitos son:
– Prevaricación.
– Infidelidad en la custodia de documentos
– Violación de secretos.
– Desobediencia y denegación de auxilio.
– Cohecho.
– Malversación de caudales públicos.
– Tráfico de influencias.
3.4. Responsabilidad administrativa
A) Introducción
La responsabilidad disciplinaria no es más que una manifestación de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos. Estos, respecto de la Administración, no se encuentran sólo en una situación de sujeción general, sino también en un estado de sujeción especial. Del incumplimiento de las obligaciones inherentes a la primera, afectantes a todo ciudadano en cuanto tal, deriva un “responsabilidad gubernativa o de policía”. Del incumplimiento de las obligaciones inherentes a la situación de sujeción especial en que se encuentran los funcionarios respecto de la administración, deriva la responsabilidad disciplinaria.
El examen de la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios requiere el estudio de las faltas que la motivan, las sanciones que éstas llevan aparejadas y del procedimiento para imponer tales sanciones.
Esta materia se ha visto profundamente afectada por la L.R.F.P y por el Real Decreto de 10 de enero de 1986, por el que se aprobó el Reglamento de Régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado.
La responsabilidad disciplinaria de los funcionarios al servicio de las Corporaciones Locales viene regulado en los artículos 146 a 153 del texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de régimen local de 28 de noviembre de 1986 (T.R.R.L).
b) Faltas
1) Faltas muy graves
Son faltas muy graves según el artículo 31 de la L.R.F.P. y el 6 del Reglamento.
1. El incumplimiento del deber de fidelidad a la CE en el ejercicio de la función pública.
2. Toda actuación que suponga discriminación por razón de raza, sexo, religión, lengua, opinión, lugar de nacimiento, vecindad o cualquier’ otra condición o circunstancia personal o social.
3. El abandono de servicio.
4. La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la A.P. o a los ciudadanos.
5. La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por Ley o clasificados como tales.
6. La notoria falta de rendimiento que comporte inhibición, en el cumplimiento de las tareas encomendadas.
7. La violación de la neutralidad o independencia políticas, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito.
8. El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
9. La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales.
10. La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.
11. La participación en huelgas, a los que la tengan expresamente prohibida por la ley.
12. El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.
13. Los actos limitativos de la libre expresión del pensamiento, ideas y opiniones.
14. Haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en un período de un año.
2) Faltas graves
Según el artículo 7 del Reglamento, son faltas graves:
1. La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades. 2. El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
3. Las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio o que causen daño a la Administración o a los administrados.
4. La tolerancia de los superiores respecto de la comisión de faltas muy graves o graves de sus subordinados.
5. La grave desconsideración con tos superiores, compañeros o subordinados.
6. Causar daños graves en los locales, material c documentos de los servicios.
7. Intervenir en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención legalmente señaladas.
8. La emisión de informes y la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales cuando causaren perjuicio a la Administración o a los ciudadanos y no constituyan falta muy grave.
9. La falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave.
10. No guardar el debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando cause perjuicio a la A.P. o se utilice en provecho propio.
11. El incumplimiento de los plazos u otras disposiciones de procedimiento en materia de incompatibilidades, cuando no suponga mantenimiento de una situación de incompatibilidad.
12. El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado suponga un mínimo de diez horas al mes.
13. La tercera falta injustificada de asistencia en un período de tres meses, cuando las dos anteriores hubieran sido objeto de sanción por falta leve. 14. La grave perturbación del servicio.
15. El atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la A.P.
16. La grave falta de consideración con los administrados.
17. Las acciones y omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo.
3) Faltas leves
Son faltas leves, según el artículo 8 del Reglamento:
1. El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no suponga falta grave.
2. La falta de asistencia injustificada de un día.
3. La incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados.
4. El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.
5. El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
c) Personas responsables
Serán responsables de las faltas, no sólo los autores, sino también los inductores, (artículo 12 del Reglamento) y los encubridores (artículo 13). °
Autores pueden serlo no sólo los funcionarios en servicio activo, sino aquellos que se encuentren en otra situación distinta por las faltas que puedan cometer dentro de sus peculiares situaciones administrativas (artículo 10).
No podrá exigirse responsabilidad disciplinaria por actos posteriores a la pérdida de la condición de funcionario (artículo 11.1 del Reglamento).
d) Prescripción de las faltas
Las faltas muy graves prescriben a los seis años, las graves a los dos años, y las leves al mes. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiese cometido.
e) Sanciones
Las sanciones se encuentran enumeradas en el artículo 14 del Reglamento. Son las siguientes:
1. Separación del servicio.
2. Suspensión de funciones.
3. Traslado con cambio de residencia.
4. Apercibimiento.
La sanción de separación del servicio únicamente podrá imponerse por faltas muy graves (artículo 15).
Las sanciones de suspensión de funciones y de traslado con cambio de residencia, podrán imponerse por la comisión de faltas graves o muy graves. La sanción de suspensión de funciones impuesta por la comisión de una falta muy grave, no podrá ser superior a seis años ni inferior a tres. Si se impone por falta grave, no excederá de tres años (art 16). Las faltas leves solamente podrán ser corregidas con la sanción de apercibimiento.
f) Prescripción de las sanciones
Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los seis años, las impuestas por faltas graves, a los dos años y las impuestas por faltas leves al mes.
El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción o desde que se quebrantase el cumplimiento de la sanción, si hubiera comenzado.
g) Procedimiento sancionador
Para la imposición de sanciones leves no es preceptiva la plena instrucción de expediente, si bien en todo caso ha de darse trámite de audiencia al inculpado. Sin embargo, las sanciones por faltas graves o por las muy graves sólo podrán imponerse en virtud de expediente instruido al efecto, con arreglo al procedimiento regulado en el Título II de R.R.D.F.A.E (artículos 23 a 51).
En dicho procedimiento cabe distinguir tres momentos: iniciación, desarrollo y conclusión. Para la tramitación, así como comunicaciones y notificaciones el Reglamento se remite a lo dispuesto en la L.R.J.P.A.C. (artículos 41, 58, 59 y 74 a 77).
RESUMEN
La seguridad y estabilidad en el empleo que caracteriza la relación funcionarial, determina, en compensación, la existencia de un régimen más severo de deberes, incompatibilidades y responsabilidades, que no se da en una relación. Privada de arrendamiento de servicios o laboral.