EL PRESUPUESTO DEL ESTADO
1.-INTRODUCCIÓN
Hoy en día, la participación del Estado en la economía es una realidad que persigue corregir las desigualdades existentes en las economías de mercado, tanto a nivel social como económico; si observamos a nuestro alrededor vemos como el Estado interviene en la educación, pensiones, sanidad, obras públicas, justicia,…
La intervención del Estado en la vida económica del país requiere la realización de gastos y una previsión de ingresos por parte del sector público, que el poder legislativo tiene que aprobar mediante ley parlamentaria para que de este modo la representación popular pueda controlar la actividad económica del Estado.
Cada año se aprueba la Ley de Presupuestos Generales del Estado (L.P.G.E.), conforme establece la ley General Presupuestaria actualmente en vigor.
Las medidas en materia de ingresos y gastos públicos, que la Administración diseña en función de los objetivos de Política Presupuestaria, que decidirá el nivel de ingresos y gastos públicos que deben realizarse en el ejercicio económico de forma que su incidencia en la económica ayude a conseguir los objetivos globales que en materia de Política Económica tenga el Gobierno.
Cuando los gastos del Estado son superiores a los ingresos previstos se dice que los presupuestos reflejan déficit:
– Si I = G: Equilibrio Presupuestario (“déficit cero”)
– Si I > G: Superávit presupuestario.
2. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO: ASPECTOS BÁSICOS
2.1. CONCEPTO DE P.G.E.
El presupuesto es el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos a realizar durante el ejercicio económico, y se prevén los ingresos necesarios para financiarlos.
Los P.G.E. son la expresión anual, cifrada y sistemática, aprobada mediante ley votada en Cortes, de una parte, de las obligaciones que, como máximo puedan reconocer el Estado y sus organismos autónomos y, en general, de la totalidad de gastos de los diversos entes que integran el sector público estatal, y de otra, de la totalidad de ingresos que por unos y otros se prevea obtener ene l correspondiente ejercicio.
2.2. CARACTERÍSTICAS DE LOS P.G.E.
Los P.G.E. se caracterizan por ser:
a) Un estado financiero representativo de los ingresos y gastos del sector público.
b) Un acto de autorización y control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, que en la actualidad se concreta en las obligaciones o gastos del Estado y sus organismos autónomos, respecto de los cuales los créditos consignados se configuran como un verdadero límite en un triple aspecto: temporal, cuantitativo y cualitativo. Por el contrario, el valor de las cifras relativas a los derechos e ingresos consisten en una mera estimación. En los P.G.E. podemos distinguir dos aspectos: uno jurídico- político y otro jurídico- financiero.
3. ELEMENTOS DEL PRESUPUESTO. TIPOS.
3.1. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS.
Los P.G.E. recogen la autorización que las Cortes conceden al Gobierno sobre el límite máximo que pueden gastar, en que debe hacerlo y la previsión de los ingresos que se espera obtener.
Sin embargo, puede ocurrir que durante el año surjan situaciones no previstas y se haga necesario realizar modificaciones.
La normativa básica que regula los P.G.E. se encuentra en la Ley General Presupuestaria (R.D-LG 1091/1988 de 23/09).
Los P.G.E se aprueban para cada año natural mediante ley. No se limitan a incluir los estados financieros de ingresos y gastos del estado, sino que, además incluyen mediante su articulado, diversas normas materiales reguladoras de diversos aspectos relacionados con la actividad económica del sector público.
La L.P.G.E. tiene una serie de contenidos básicos, entre los que cabe destacar:
– Importe de todos los gastos e ingresos que integran las diversas partidas de los P.G.E.
– Normativa sobre gestión de gastos y contratación administrativa.
– Gastos referidos a las retribuciones al personal en activo al servicio de las administraciones públicas.
– Normas sobre pensiones y clases pasivas.
– Operaciones financieras referidas a Deuda Pública, avales públicos,…
– Normas sobre impuestos y tributos.
– Aspectos presupuestarios y financieros, derivados de las relaciones del Estado con las Corporaciones Locales y C.C.A.A.
– Regulación de los tipos y normas de cotización a la Seguridad Social para cada año.
La L.P.G.E. va acompañada de la ley de Acompañamiento de medidas fiscales, administrativas y de orden social ( normas sobre IRPF e Impuesto sociedades).
3.2. TIPOS
La manera de concebir el presupuesto y las técnicas utilizadas para constituirlo han ido evolucionando a lo largo del tiempo.
Ello da lugar a la existencia de diferentes tipos de presupuesto.
3.2.1. PRESUPUESTO ADMINISTRATIVO
Está concebido para relacionar de forma pormenorizada los gastos que puede realizar una Administración Pública: personal, adquisición de material, inversiones, subvenciones, etc., a través de las distintas unidades administrativas. Contiene, asimismo, una previsión más o menos detallada de ingresos.
Este tipo de presupuesto es básicamente, un instrumento de fiscalización del gasto: controla que el dinero público no se gaste para fines distintos de los previstos inicialmente.
3.2.2. PRESUPUESTO FUNCIONAL.
Se trata de establecer una agrupación de los gastos de acuerdo con las funciones desarrolladas por la Administración, independientemente del órgano que las ejecute.
3.2.3. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS.
La presupuestación por programas tiene como idea central la de contribuir a la racionalidad en las elecciones que implica toda gestión pública. Tendría las siguientes etapas:
Formulación de los objetivos a conseguir o planificación.
Identificación de las alternativas o programas posibles para conseguir dichos objetivos y evaluación de los mismos: programación.
Asignación de recursos a los programas seleccionados o presupuestación.
Revisión de los programas a la vista de los progresos realizados, esto es, evaluación.
3.2.4. PRESUPUESTO BASE CERO.
Este tipo de presupuesto, pone el acento en la eficiencia en la gestión de los fondos públicos, siendo un método de presupuestación muy adecuado para el ahorro de recursos.
El presupuesto base cero, somete a discusión con lo nuevos. Esta fórmula presupuestaria exige a cada gestor justificar todos sus programas de gasto, independientemente del gasto del año anterior,
A continuación se organizan las diversas propuestas en bloques de decisión, los cuales serán evaluados y ordenados por prioridades.
Una vez evaluados, cada bloque será, en unos casos, eliminado del presupuesto, y en otros mantenido a alguno de los siguientes niveles: mínimo, concediéndole la financiación imprescindible para no desaparecer; corriente, asegurándole financiación para repetir las actividades del año anterior sin cambios considerables, o de mejora, cuando se potencian sus actividades con relación a presupuestos anteriores.
Las fórmulas (tipos) presupuestarias, vistas no son radicalmente incompatibles entre sí. Se suelen tomar elementos de unas y otras y se establece un presupuesto híbrido (mezcla de todos los tipos).
4. ELABORACIÓN
La elaboración corresponde normativamente al Gobierno.
La L.G.P. marca el procedimiento de la elaboración de los P.G.E., que se inicia cada año mediante una Orden del Ministerio de Economía y Hacienda que dicta las normas a seguir por los departamentos ministeriales.
Los órganos constitucionales, los departamentos ministeriales y demás órganos del sector público estatal con dotaciones diferenciadas en los P.G.E.,remitirán al Ministerio de Economía y Hacienda antes del día 1 de mayo de cada año sus estados de gastos.
Esta obligación se extiende también a los organismos autónomos.
Las Sociedades Estatales tienen que elaborar su estado financiero antes de la promulgación de la Orden Ministerial que desarrolla el procedimiento de elaboración de los P.G.E.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, elaborará el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social.
Los Ministerios de Trabajo, Economía y Hacienda elevarán el anteproyecto de presupuestos de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación e inclusión en el proyecto de P.G.E., a presentar en el Congreso de los Diputados para su examen, enmienda y aprobación por las Cortes Generales.
El Gobierno debe presentar el proyecto de L.P.G.E. en las Cortes antes del día 1 de octubre de cada año, según indican los arts.134.3 de la Constitución Española (C.E.) y 55 de la L.G.P.
5. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO.
5.1. DISCUSIÓN PARLAMENTARIA Y APROBACIÓN
Comienza a partir de la presentación del proyecto de ley de Presupuestos de acuerdo a la tramitación de un proyecto de ley, siguiendo los pasos marcados en la C.E. y en los reglamentos del congreso y del Senado.
Tanto en el Congreso como en el Senado, el proyecto de ley de Presupuestos goza de preferencia para su tramitación respecto de otras normas legales, debido a la brevedad de sus plazos (tres meses desde el 1 de octubre al 31 de diciembre habitualmente). La tramitación del proyecto de ley de Presupuestos comienza con el debate de totalidad que tendrá lugar en el Pleno de la Cámara y una vez aprobado se remite a la Comisión de Presupuestos para su dictamen y su publicación en el Boletín de las Cortes Generales.
5.1.1. EN EL CONGRESO
Los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas al texto del proyecto, bien a la totalidad (pidiendo la devolución al poder ejecutivo) del articulo de la ley, o de las secciones que integran el presupuesto. Las enmiendas no podrán suponer un incremento o disminución del gasto ( salvo conformidad del Gobierno).
Los parlamentarios podrán solicitar la presencia de los responsables de la Administración, para que expliquen de forma detallada el contenido de los presupuestos.
Si se presentan enmiendas a la totalidad, se celebrará el denominado debate de totalidad del proyecto de ley de P.G.E., que tiene lugar en el Pleno del congreso.
Finalizado el debate, si las enmiendas son rechazadas, el proyecto se remite inmediatamente a la Comisión de Presupuestos.
Acto seguido, la Ponencia redacta el correspondiente informe sobre el texto del proyecto y las enmiendas presentadas. En el seno de la Comisión de Presupuestos comienza el debate, en el que intervienen los enmendantes y los miembros de la Comisión. La Comisión elabora el dictamen al proyecto, que se remite al presidente/a del Congreso.
El debate en el Pleno comienza con la presentación del dictamen por parte de un diputado de la Comisión, pudiendo intervenir los Grupos Parlamentarios para la defensa de sus votos particulares y enmiendas que, habiendo sido votadas y defendidas en Comisión, no hayan sido incorporadas al dictamen. Se desarrolla diferenciando el conjunto del articulado de la ley y de cada una de sus secciones.
Una vez aprobado el proyecto, el presidente/a del Congreso lo remite al presidente/a del Senado.
5.1.2. EN EL SENADO
El procedimiento es similar al desarrollado en el Congreso, pudiendo presentarse enmiendas al texto del proyecto.
Las enmiendas a la totalidad de una sección se tramitarán como una propuesta de veto (mayoría absoluta para su aprobación), comenzando el debate en la Comisión con las propuestas de veto. En el pleno se debate el dictamen de la Comisión y el examen del articulado, así como los estados financieros.
Una vez aprobado, el presidente/a del Senado comunica al Presidente del Gobierno y al Congreso de los Diputados.
Si el proyecto aprobado por el Congreso es enmendado por el Senado, debe ser sometido nuevamente a la consideración del Pleno del Congreso; las enmiendas serán objeto de debate y votación, quedando incorporados al texto del Congreso las que obtengan mayoría simple.
La L.P.G.E., una vez aprobada por ambas Cámaras, es sancionada por el Rey y publicada en el B.O.E. como L.P.G.E. para el correspondiente ejercicio económico, con vigencia a partir del comienzo del ejercicio siguiente.
Si no se aprueban los P.G.E. con anterioridad al 1 de enero, el art.134.4 de la C.E. establece la prórroga del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o servicios que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.